适应人口变化形势,优化教育资源配置
教育为一定的人口服务,人口的规模和结构变化深刻影响教育供给。受育龄妇女人数、生育政策调整、生育意愿变化、人口频繁流动和人口城镇化等多因素影响,我国基础教育学龄人口的规模和分布正在发生重大变化。这要求基础教育资源配置及时跟上人口变化步伐,进行相应调整,以实现人口和资源的良好匹配。
全面认识学龄人口变动特征
人口是教育资源配置的重要变量。全面认识学龄人口变动特征,是科学应对学龄人口变动挑战的基础。
出生人口具有一定的周期波动性。受人口再生产周期影响,出生人口每隔二十多年出现一次不同程度的高峰。上一次生育高峰期间出生人口的下一代陆续进入生育期,就会形成新一次生育高峰。我国生育政策调整时,正值育龄妇女人数高峰期,二者叠加导致出生人口出现较大增长。相反,生育政策的刺激效应仅持续了一段时间,同时育龄妇女人数下降,导致出生人口快速下降。出生人口的波动在教育领域体现为学龄人口的波动,要求教育资源配置进行相应调整。
出生人口对学龄人口的影响具有滞后性。从出生到入学存在一定的时间差,出生人口变化不会立即体现为学龄人口变化,而是会滞后一段时间。正是由于影响具有滞后性,人们难以在第一时间立马察觉出这种影响。人口学专家也认为,人口事件往往是长周期事件,人口现象演变为人口问题具有一定的时间滞后性。但是反过来也应看到:一方面,这个时间差为我们应对学龄人口变化,提供了重要的时间窗口;另一方面,中小学学位建设从规划动工到落成和投入使用,也需要一定的时间,缩短了时间窗口。
出生人口对学龄人口的影响呈现梯次推移性。出生人口变化并非同时影响各教育阶段,而是首先影响学前教育,然后影响义务教育,其次影响高中阶段教育,最后影响高等教育和成人教育,逐步往后推移。当前学前教育学位需求高峰已过,义务教育正在迎来学位需求高峰,高峰即将向高中阶段推移,高等教育和成人教育也需要前瞻性地预判其影响。梯次推移性提示我们,一方面要抓住当前的主要矛盾,集中力量解决主要问题;另一方面要统筹利用各学段资源,加强学段之间教育资源的腾挪调配。
学龄人口分布呈现明显的区域分化性。受人口频繁流动和人口城镇化等因素影响,我国学龄人口分布呈现明显的区域分化特征。一方面,城镇挤乡村空,部分地方城镇学位供给压力大与乡村学位富余现象并存。2021年我国常住人口城镇化率为64.7%,义务教育在校生中城镇占比81.9%,义务教育在校生城镇化率高于常住人口城镇化。另一方面,人口净流入地区学龄人口聚集,人口净流出地区学龄人口相对较少。在城镇内部,优质教育资源聚集区、产业或功能布局区、城市发展新区等学龄人口聚集。
出生人口长远下降趋势明显。受育龄妇女规模下降、年轻人婚育观念改变等因素影响,近年来我国出生人口持续下降。人口出生率从2017年的12.64‰下降至2021年的7.52‰,出生人口下行压力较大。出生人口减少,在一些地方已经体现为学前教育入园儿童的减少。因此,从长远来看,基础教育学位需求呈下降趋势。人口转折时期,教育资源配置需要兼顾近期和远期,做到既保障近期学龄人口增长需求,又不造成长远教育资源的过度浪费。
科学应对学龄人口变动挑战
学龄人口变动对区域基础教育资源配置形成重要挑战。各地结合自身实际,制定了符合区域特征的应对方案。
建立学位需求预测和预警机制,是科学应对学龄人口变动挑战的工作策略和基本经验。学位需求预测有助于回答学位需求到底有多少、分布在哪里、缺口有多大、缺口分别通过每种方式能补齐多少等问题,有助于科学规划和布局学位,确保学位布局与学龄人口分布相匹配,确保教育资源高效利用。尤其是在人口转折时期,开展中长期学位需求预测,可以帮助地方更好地统筹近期学位需求增长和长远学位需求下降,不造成教育资源的过度浪费;避免在学位需求增长时期一哄而上地新建改扩建学校,或在学位需求下降时期盲目地关停学校。学位需求预测需要综合考虑人口出生、人口流入和流出、产业或功能布局、房产开发或拆迁等情况。个别有条件的地方实现了学籍数据和户籍数据的关联匹配,进而借助大数据技术和人工智能算法等,建立学位需求预测模型,为实时、动态地开展学位需求预测提供了便利。
在学位需求预测基础上,可以建立学位预警机制。学位预警重在对相关指标进行监测和评估,并适时向社会发出评估性预报。从各地实践来看,有的地方依据全域范围的学位需求预测结果,给出总量缺口预警;有的地方依据片区内符合入学条件人数与学位供给数的比较,给出片区缺口预警;还有的地方依据符合入学条件人数与学位供给数的比例,给出风险等级预警。这些预警起着“预防针”的作用,提示政府相关部门凝聚共识、统筹学位规划和建设、加大学位保障力度,引导家长理性择校、及时调整入学预期。例如,2020年北京市在学位需求预测和预警基础上,制定《关于进一步加强全市中小学学位建设的工作方案》,明确提出到2025年全市新建改扩建和接收居住区配套中小学150所左右,完成后新增学位16万个左右,为扩大学位供给做出了重要保障。
充分挖掘存量潜力和努力确保学位增量,是扩大学位供给的两个重要方向。一方面,要盘活存量资源,充分挖掘存量潜力。在出生人口和学位需求长远下降、政府财政收支紧平衡背景下,充分挖掘存量潜力是确保教育资源不过度浪费、减轻政府财政负担的重要办法。各地在遵守中小学校办学条件标准前提下,想方设法挖掘存量教育资源潜力。办法包括:整合校内空间,复合利用各类教室;改行政办公室、学生宿舍、专用教室为普通教室;在不产生大班额的前提下适当扩大班级规模;临时借用或租用校舍等。此外,各地还通过多种形式,加大学段之间和区域之间的教育资源统筹力度。例如,加强一贯制学校建设,方便学段之间统筹利用校舍;加强学区或教育集团内部不同学段之间的学位共享;引导城区优质普通高中学校到郊区开展寄宿制办学,招收城区学生等。这些方法为扩大学位供给、缓减学位供需矛盾起到重要作用。
另一方面,要加大跨部门协同力度,努力确保学位增量。中小学学位建设涉及教育、发改、规划自然资源、住房城乡建设、财政等多个部门,需要跨部门协同发力。只有加大政府统筹力度,才能确保中小学学位建设顺利推进。例如,2020年北京市《关于进一步加强全市中小学学位建设的工作方案》由北京市教委等六部门联合印发,明确了各部门的职责分工,为学位建设工作的落实提供了保障。在人口流入集中地区、产业或功能布局区、房产开发密集区,要尤为加强中小学学校建设,严格落实新建住宅小区配建学校有关规定。除了扩大学位供给以外,各地还通过强化多校划片、推进干部教师交流轮岗、推进普通高中校额到校招生、加强郊区优质教育资源布局等举措,促进义务教育优质均衡发展,缓解学位结构性供需矛盾。
对乡村地区而言,要加强城乡学校的一体规划,在乡村振兴和教育强国的战略高度谋划乡村学校发展。科学开展乡村地区的学位需求预测,在预测基础上规划乡村学校布局,妥善处理好乡村小规模学校撤并与保留的问题。对规划长期保留的乡村学校,应加强建设,推动建成乡村温馨校园,完善小规模学校与城镇学校、乡镇中心校一体化办学机制,着力加强教师走教和交流轮岗,多措并举切实提高学校办学质量,办成小而优的特色学校。对长期空置、确无运转需求的学校,应当在充分尊重当地村民意愿的基础上,结合当地实际,将学校空间转化为服务周边村民的乡村幼儿园或图书馆、文化馆、文体中心、敬老养老中心等其他社会公共事业,服务乡村振兴。
总之,在学龄人口变动背景下,要加强学位需求预测和预警,通过充分挖掘存量潜力和努力确保学位增量,扩大学位供给,保障每一位适龄儿童就近就便上好学,为每位学生成功、出彩提供机会,促进义务教育优质均衡发展,助力我国人口高质量发展。(北京教育科学研究院院长 冯洪荣)
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